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理论周刊
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土地利用上的先行劣势与后发优势
2016-08-01 03:07:13北京日报
发布时间:2016-08-01 00:00:00 文章来源:北京日报 网络编辑:刘洁
【导语】中国政治上的一个好传统是先试点再推广。正是得益于发达地区土地建设上的教训,中西部地区土地建设和管理比较规范,就使得中西部地区的土地如一张白纸,可以画出最新最美的图画。

  贺雪峰

  中国政治上的一个好传统是先试点再推广。中国区域巨大、人口众多、国情复杂,任何改革都先进行试点,再对试点进行总结完善,在此基础上获得经验再行推广,就可以降低改革失败的风险,提高改革的成功率。同时,中国地域广阔,发展不平衡。发展快的地方积累的经验教训也可以为后来者提供借鉴。

  前不久到珠三角调研发现,珠三角核心区域,无论农地还是建设用地,几乎都已进行了建设。以深圳为例,1980年代为了发展“三来一补”加工业,地方政府鼓励村社集体和农民用土地入股建房子。村社集体建厂房出租,农民则建高层住宅出租。经济快速发展掩盖了土地无序建设中存在的问题。待发展到一定阶段才发现,缺少规划的土地开发相当不合理,而且无序建设很快就耗尽了有限的土地资源。更重要的是,所有建在土地上的建筑或已经开发的土地上面都已经附着了大量的既得利益,珠三角核心区的农民成为了土地食利者。城市要发展,产业要升级,这才发现已经无地可用,因此就要进行“三旧改造”,就要“腾笼换鸟”。无论是“三旧改造”还是“腾笼换鸟”,都必须补偿现有土地上附着的既得利益,广州市仅仅一个猎德村的改造,地方政府就花费四五十亿元财政资金,而珠三角需要改造的城中村和村中城何止千万个。珠三角不仅新的产业难以落地,而且进行城市基础设施建设的成本也极高。

  以“城中村”改造为代表的“三旧改造”显然不是珠三角的专利。全国几乎所有特大城市和大城市都有城中村改造这种几乎无法完成的艰难任务,都有这种历史遗留下来的现在需要面对解决的困难问题。上海在全市推行土地减量化政策,主要是拆除过去不在规划区的乡村工业,为了鼓励村社集体拆除乡村工业,上海市政府不仅安排了进度要求,而且给以巨额奖励,一个村若可以拆出50亩建设用地并复垦,就可以得到三四千万元的政策奖补。上海市奖励的力度甚至超过中西部地区中小城市工商建设用地招拍挂的价格。浙江近年来大力推进美丽乡村建设,搞“三改一拆”,主要是拆违,成本极高,反弹很大,甚至已经影响了地方经济的成长。

  沿海发达地区和特大城市大城市是中国经济增长的中心,在发展的过程中,因为建设规划和土地制度安排的落后,这些地区形成了种种历史遗留问题,这些历史遗留问题不解决,作为中国经济增长中心的沿海发达地区和特大城市大城市就可能陷入规划继续无序、项目无法落地、土地资源无法为经济发展保驾护航的困境。如何解决这些历史遗留问题就成为了经济发达地区既头痛又不得不想方设法解决的难题。

  相对于发达地区,广大的中西部地区经济发展相对落后,土地资源丰富,且土地开发普遍较晚,土地上附着的既得利益较少。因为发达地区先行探索所积累的经验和教训,国家建设规划和政策法规设计上,都及时进行了制度安排,从而防止了土地建设上的混乱局面。正是得益于发达地区土地建设上的教训,中西部地区土地建设和管理比较规范,就使得中西部地区的土地如一张白纸,可以画出最新最美的图画。这幅图画中,最为重要的是利用了中国土地公有制的优势,通过土地用途管制和征地制度做到了土地非农使用增值收益的涨价归公,结果就是,在经济发展和城市扩张的过程中,一方面,更多农地被国家征收为城市建设用地,农地非农使用增值收益的主体部分以土地财政的形式变成城市基础设施建设的主要资金来源,一方面,良好城市基础设施和有序建设规划又为经济增长和城市发展提供了基础条件。中国经济发展尽享中国土地公有制的巨大“制度红利”,这也是中国创造持续数十年经济增长奇迹的土地制度方面的原因。

  也就是说,当前中西部地区在土地利用上具有沿海发达地区不可比拟的后发优势,沿海发达地区在土地利用上则存在着严重的先行劣势。当前土地制度改革主要是解决经济发达地区在先行过程中遗留下来的各种问题,而后发广大中西部地区根本就不存在这些历史遗留问题,因此也就完全不必也不应当学习发达地区土地制度改革的经验。国家就更不应当以发达地区先行劣势下的土地改革经验来指导全国土地制度改革。

  当前,正在全国推进的33个封闭运行的土地改革试点,一定要吸取沿海发达地区土地利用上的教训,真正明确沿海发达地区在土地利用上的先行劣势,而充分发挥中西部地区在土地利用上的后发优势。

  (作者为华中科技大学乡村治理研究中心主任、教授)

  本版供图:杜宇

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